REINTEGRAÇÃO DE POSSE OU REASSENTAMENTOS - UM NOVO DESAFIO

As rodovias federais em todo país vem passando por duplicações e adequações de suas estruturas.

Quando da implantação das vias, ocorreram diversas desapropriações de áreas particulares e públicas. Tais áreas se transformam em públicas, integrando o conceito de bens de uso comum (Art. 99 I do C.Civil), transformando-se nas faixas de domínio das rodovias.

A terminologia, segundo o Glossário de Termos Técnicos Rodoviários do DNER, referente a faixa de domínio, esclarece que esta é " Base física sobre a qual se assenta uma rodovia, constituída pelas pistas de rolamento, canteiros, obras de arte, acostamentos, sinalização e faixa de segurança, até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da faixa do recuo."

Os procedimentos expropriatórios, em muitos casos, levaram anos, quiça décadas para serem concluídos, seja em função dos diversos recursos judiciais  intentado pelas partes , seja em função da demora na realização das obras rodoviárias.

Com o passar do tempo , o desenvolvimento trazido pela estrada fez com que  estas rodovias se tornassem pontos atrativos de populações e de comércio, visto a facilidade de distribuição das mercadorias e de transporte, além da valorização dos imóveis lindeiros.

Os municípios, em  grande parte,  não se preocupam em impedir construções ao longo das vias, acreditando que a responsabilidade  é do ente expropriador. Em alguns casos, até facilitam a ocupação irregular , promulgando leis municipais que tentam reduzir as distâncias das faixas de domínio ou das áreas não edificantes, pois veem na expansão imobiliária uma fonte de arrecadação de tributos - IPTU, ISSQN (serviços) , ICMS (comércio).

Este comportamento omissivo das Prefeituras aliado a ausência de políticas públicas municipais que definam a ocupação e o uso do solo contrariam o Art. 4 da Lei 6.766/79 e Art. 30, VIII da CF/88, facilitando as invasões e dificultando futuras obras viárias de ampliação de capacidade das vias ali implantadas.

Aliado a isso, a ausência de políticas públicas municipais voltadas às metas habitacionais agravam a situação em grandes centros urbanos, pois permitem a criação de vilas, favelas ou aglomerados, bem como a instalação de empresas e industrias às margem das rodovias, concedendo-lhes, inclusive, alvarás de funcionamento.

Com o passar dos anos, e em razão do crescimento das cidades, estes mesmos municípios passam a conviver com as consequências desta ausência das políticas habitacionais e com os resultados da sede tributária, pois, a instalação de construções em áreas de risco, traz consigo o aumento do número de mortos e feridos aos longo dos trechos urbanos, acarretando uma sobrecarga nos atendimentos hospitalares, em razão de  acidentes causados por perda de controle dos veículos.

Outra consequência comum  que agrava ainda mais a possibilidade de acidentes é a  criação de acessos irregulares a estabelecimentos comerciais,  pois o trânsito se torna caótico em uma via (rodovia) que deveria ter um tráfego de maior velocidade, passando a conviver com entradas e saídas de veículos e seus condutores acostumados ao trânsito urbano das cidades.

fonte da imagem: Jornal Estado de Minas

                               A necessidade de ampliação das vias, seja pelo crescimento  no volume de veículos ou da expansão da cidade, torna a  situação ali instalada  um problema incontornável, trazendo como consequência altos índices de acidentes de trânsito.

Por sua vez populações instaladas ao longo de vias de trânsito rápido, como as rodovias federais ou estaduais, se tornam verdadeiros obstáculos para as obras.

Estas populações passam a exigir do poder público ações e equipamentos que, mesmos instalados apenas minimizam seus riscos (passarelas, radares, lombadas, etc).

Esta situação se faz presente em vários trechos rodoviários do país, o que vem exigindo das autoridades  o desembolso de recursos cada vez maiores, os quais  deveriam ser  destinados à melhoria das rodovias.                                                                    fonte da foto: R7 .com.br/Favela Pallets (2011) - Mário Angelo/Sigmapress/AE

                                   A omissão dos entes públicos -  Prefeituras (Art. 4 da Lei 6.766/79), das Polícias Rodoviárias (Art. 20, II do CTB), ou dos órgãos rodoviários , aliada a ausência de políticas públicas permanentes que  evitem a fixação dessas populações às margens das rodovias, ou ainda, a ausência efetiva de políticas  habitacionais pelos municípios, acaba por retardar e até impedir a realização das obras de duplicação e adequação das  vias.

                                  Por sua vez a fixação dessas populações e do  comércio às margens das rodovias, e em especial,  nas faixas de domínio, representam verdadeiro esbulho da propriedade pública, que deveria estar protegida pelo Art. 99, I do Código Civil e por ações de reintegração  de posse.

                               Enquanto o órgão rodoviário, tenta  através de medidas judiciais retirar os invasores das áreas públicas,   através das ações de reintegração de posse, nos grandes centros urbanos, este instituto vem em alguns casos encontrando obstáculos da própria Justiça que  muitas vezes, movida por uma questão social,  retarda a concessão de liminares ou sentenças finais, o que vem a enfraquecer a aplicação do Art. 99 I do CC.

                                 Nos últimos anos, diversas obras de duplicação esbarraram na ocupação irregular das margens de rodovias e ferrovias, tendo como exemplos recentes a duplicação da BR-448 - RS, Rodovia Transnordestina - Pernambuco, e diversos anéis rodoviários.
                                

                              Assim, tenta-se por várias formas solucionar   a omissão dos entes estatais, seja das Prefeituras, do órgão rodoviário, ou do órgão de patrulhamento, e da própria demora do Judiciário, na concessão de liminares  favoráveis à reintegração de posse,  permitindo que pequenos ajuntamentos se transformem em grandes aglomerações.

                              Como o crescimento da cidade no entorno das rodovias  a situação se torna um problema de grandes proporções, o que muitas vezes se resolveria apenas com a construção de contornos rodoviários ou novos anéis rodoviários mais distantes do centro urbano, mas que demandam, estudos técnicos, projetos e obras vultuosas.

                   
                              Atualmente, como solução para a melhoria das rodovias nos centros urbanos, o órgão rodoviário, muitas vezes por exigência de órgãos ambientais ou decisões judiciais tem promovido o reassentamento das famílias.

                                     Esta política de reassentamento familiar , de caráter social,  recém introduzida no âmbito das faixas de domínio das  rodovias, não se confunde com processos expropriatórios regulados pelo Decreto 3.365/41, pois como  o termo diz, desapropriação significa retirar do particular a propriedade, e sendo a UNIÃO/DNIT/DER  responsáveis pela administração dos bens já expropriados, não há desapropriação a ser indenizada.

                            A importância e a necessidade de soluções  rápidas e  complexas, bem detalhadas para resolução dos conflitos existentes, não só causados  pelas famílias instaladas às margens de rodovias, como pela existência de  equipamentos de atendimento a necessidades publicas instaladas nas faixas de domínio (ocupações das faixas por cabeamentos óticos, gasodutos, água/esgoto, telefonia , etc por concessionárias de serviço público) muitas vezes atendendo tais populações  agravam a situação.

                             Ocorre que, ou o Estado adota a legislação vigente de reintegrar-se na posse do bens invadidos, ou deverá promover o desenvolvimento  de política pública ampla de reassentamentos de invasores, sob pena de criar uma  situação  de tratamento diferenciado de populações, em relação ao restante das rodovias e da própria região, o que poderá gerar a proliferação de decisões judiciais favoráveis aos reassentamentos, como forma de obrigar o Estado a implantar políticas sociais, não previstas nos orçamentos públicos.

                              Tais decisões no entanto, nem sempre atingem aquele que deveria zelar pela não instalação  de populações e comércio nestes locais , e que deveria, por imposição da Constituição, promover a regulação urbana e a implantação de políticas habitacionais e de desenvolvimento urbano, qual seja o MUNICÍPIO.
                           
                              Tais decisões tendem a atingir o órgão rodoviário ou a própria UNIÃO, trazendo consigo, a meu ver, um paradoxo legal.

                        Vejamos:

                         Se de um lado, o Código Civil em seu Art. 99,I,  estabelece que as estradas são bens de uso comum, e portanto, não podem ser ocupadas por terceiros, não estando sujeitas a usucapião, como explicar que os ocupantes ilegais das faixas de domínio das rodovias,  regularmente expropriadas ou usucapidas pela União ao longo dos últimos 50 anos , serão indenizados, seja pelas benfeitorias irregularmente construídas seja com recebimento de moradias?

                        Se os imóveis quando da construção das vias, foram desapropriados ou adquiridos via usucapião administrativa pelo extinto DNER,   como justificar o pagamento de indenizações aos posseiros, uma vez que o instituto de reassentamento não se confunde com o instituto da desapropriação?

                        Qual seria a natureza dessas indenizações,  sem que isto venha caracterizar pagamento de área considerada pública?

                         Se levarmos em consideração que diversos processos expropriatórios do DNER, estão ainda em fase de pagamentos de precatório e portanto sem registros imobiliários, como o órgão rodoviário pagará novas indenizações sob mesma área? E quando vierem a ser registradas as sentenças eventualmente pendentes?

                          As famílias beneficiadas por esta nova  política excepcional, serão incluídas nos cadastros existentes dos programas habitacionais, concorrendo em igualdade de condições com outras famílias vulneráveis ou terão avaliação diferenciada de sua condição sócio econômica com a criação de novos cadastros? 

                         Não estarão tais medidas contrariando o princípio do Art. 99, I do Código Civil, incentivando  que mais pessoas invadam as faixas de domínio de rodovias na expectativa de serem beneficiadas por uma política transitória de reassentamento, que mais tarde poderá ser questionada por órgãos fiscalizadores?

                           A responsabilidade pelos reassentamentos  estaria nas competências dos órgão rodoviário ou dos  Municípios que através dos programas habitacionais desenvolvidos junto ao Ministério das Cidades e  CEF,  através da Lei 11.124/2005 (www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm) deveriam promover a inclusão das famílias naqueles programas, e que recebem verbas para a implantação de politicas urbanas em cumprimento ao disposto no Art. 79 a 82  da CF/88.

                        A fiscalização da aplicação de recursos públicos transferidos para entidades municipais, estaduais ou mesmo federais,  que visem a  consecução de tais medidas públicas, seja para construção das obras viárias, seja para reassentamento das famílias, pagamento de auxílios moradias ou ainda, para construção de moradias populares e aquisição dos imóveis destinados ao reassentamento familiar, deverão ser objeto de ampla  fiscalização e acompanhamento, para que não se caracterizem em mera transferência de recursos.

                         O DNIT, órgão responsável pela gestão dos recursos públicos necessários para a construção e manutenção de obras rodoviárias  possuiria competência legal para  transferir recursos vinculados às obras rodoviárias para atendimento de políticas públicas de atendimento à moradia,  cujas competências, em principio , seriam do Ministério das Cidades com execução pelos projetos daquele órgão junto a Caixa Econômica Federal e Municípios?

                         Por certo, inicia-se  uma nova forma de solução de conflitos rodoviários para  o atendimento às necessidade de mobilidade urbana, cuja solução possivelmente passará pelo atendimento a políticas públicas habitacionais, cujo órgão rodoviário terá grandes desafios e questionamentos a serem estudados, definidos, enfrentados e, em especial,  normatizados , antes de iniciar qualquer processo, em razão do princípio da legalidade, onde o administrador deve agir de acordo com disposições legais, promovendo a unificação de procedimentos.

                        "Art. 82. São atribuições do DNIT, em sua esfera de atuação:

                    I – estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para os programas de segurança operacional, sinalização, manutenção ou conservação, restauração ou reposição de vias, terminais e instalações;

                   II – estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para a elaboração de projetos e execução de obras viárias;

                   III – fornecer ao Ministério dos Transportes informações e dados para subsidiar a formulação dos planos gerais de outorga e de delegação dos segmentos da infra-estrutura viária;

....

                 XV - estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para a elaboração de projetos e execução de obras viárias relativas às estradas de ferro do Sistema Federal de Viação; (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)"  Lei 10.233/2001

              
                             O maior desafio, no entanto, não será apenas a obra rodoviária, mas   a construção de, em alguns casos, mais de  4.000 a 5000 unidades habitacionais para as famílias a serem deslocadas, que exigirão um local específico, corresponde a verdadeira cidade de médio porte de regiões metropolitanas, pois o número de pessoas, se considerarmos cada família composta de 5 pessoas teremos 20.000 pessoas atingidas, o que certamente demandará a inclusão de recursos específicios  nos Orçamentos Públicos da União, Estado ou Município, na forma da Lei de Responsabilidade Fiscal. 

                      Quantos anos serão necessários para a conclusão da construção de unidades habitacionais desta envergadura, a permitir que tais populações sejam finalmente transferidas para suas novas residências e as vias liberadas para as obras rodoviárias, e o quanto isso custará para a sociedade? Como evitar que as áreas públicas sejam novamente invadidas, serão alguns dos desafios a serem enfrentados.

                       Qual seria a melhor alternativa e como esta política afetará as novas decisões judiciais daqui para frente e o reflexo  no cumprimento do  Art.  99, I do Código Civil?

TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL AC 199738000297921 MG 1997.38.00.029792-1 (TRF-1)

Data de publicação: 03/09/2013

Ementa: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CONSTRUÇÃO. MARGENS DE RODOVIA FEDERAL. ANEL VIÁRIO. BEM DE USO RESTRITO PELO DNIT. UTILIZAÇÃO PELOS REQUERIDOS COMO MORADIA. CONCESSÃO DE GASODUTO DA GASMIG. REINTEGRAÇÃO DE POSSE MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. As margens de Rodovia Federal (BR 262 em Belo horizonte-MG), regular e devidamente desapropriada, é bem público de uso restrito do DNIT, sendo irregular sua ocupação por particulares, principalmente para fins de moradia, ainda mais quando situada nas proximidades de anel viário com intenso fluxo de veículos por onde também passam gasodutos da GASMIG, o que reforça o risco da questionada ocupação. 2. Reintegração de posse mantida. Apelação não provida.

Leia neste blog: RODOVIA - UTILIDADE PUBLICA - REINTEGRAÇÃO DE POSSE

                          LIMITAÇÕES ÀS MARGENS DE RODOVIAS FEDERAIS

REGULAMENTAÇÃO FERROVIÁRIA

REGULAMENTAÇÃO
Decreto nº 58.341	03/05/66	Disciplina a erradicação de ferrovias e ramais antieconômicos e sua programação.
Decreto n.º 98.973	21/02/90	Aprova o Regulamento dos Transportes de Produtos Perigosos.
Decreto N° 1.797	25/01/96	Dispõe sobre a execução do Acordo de Alcance Parcial para Facilitação de Transporte de Produtos Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.
Decreto n.º 1.832	04/03/96	Aprova o Regulamento dos Transportes Ferroviários - RTF.
Lei 10.233/2001		Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e dá outras providências
Decreto 4.129/2002	13/02/02	Aprova o Regimento Interno do DNIT
Decreto 4.130/2002	13/02/02	Aprova o Regimento Interno da ANTT
Lei 11.483/2007	31/05/07	Dispõe sobre a revitalização do setor ferroviário, altera dispositivos da Lei n 10.233/2007
Decreto n.º6.018 DECRETO Nº 7.929	22/01/07   18/02/2013	Regulamenta a Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, que dispõe sobre o término do processo de liquidação e a extinção da Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA, altera dispositivos da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, e dá outras providências. Regulamenta a Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, no que se refere à avaliação da vocação logística dos imóveis não operacionais da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA; altera o art. 4º do Decreto nº 6.018, de 22 de janeiro de 2007; e dá outras providências. 
REGULAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR
Resolução n.o 023/ANTT (Revogada pela Resolução n° 59)	28/05/02	Dispõe sobre instruções às concessionárias que exploram infra-estrutura de rodovias e ferrovias.
Resolução n.o 044/ANTT	04/07/02	Aprova adequação à legislação vigente, sem qualquer alteração de seu conteúdo, a compilação em um único documento, dos diversos atos emitidos pelo Ministério dos Transportes.
Resolução n.o 059/ANTT (Revoga a Resolução n.o 023)	15/08/02	Determina que as concessionárias de rodovias e ferrovias prestem informações trimestrais e anuais.
Resolução n. o 288/ANTT	10/09/03	Regulamenta a aplicação de penalidades em face do descumprimento das Metas de Produção e de Redução de Acidentes, no âmbito dos Contratos de Concessão de Transporte Ferroviário de Carga.
Resolução n. o 350/ANTT (Revoga o Título III da Res. n.o 044)	18/11/03	Dispõe sobre a caracterização, o registro e o tratamento de usuário com elevado grau de dependência do serviço público de transporte ferroviário de cargas.
Resolução n. o 359/ANTT (Revoga o Título VIII da Res. n.o 44) e (Alterada pelas Res. n° 467 e 490)	26/11/03	Dispõe sobre os procedimentos relativos à prestação não regular e eventual de serviços de transporte ferroviário de passageiros com finalidade turística, histórico-cultural e comemorativa.
Resolução n. o 420/ANTT (Alterada pelas Resoluções n° 701, 1664 e 2657)	12/02/04	Aprova as Instruções Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de Produtos Perigosos
Resolução n. o 433/ANTT (Revoga o Título IV da Resolução n.o 44)	17/02/04	Dispõe sobre os procedimentos de operações de tráfego mútuo e direito de passagem visando à integração do Sistema Ferroviário Federal.
Resolução n. o 442/ANTT (Revoga os Capítulos I, II e IV do Título I da Resolução n.o 044) e (Alterada pela Resolução n° 847)	17/02/04	Disciplina, no âmbito da ANTT, o processo administrativo para apuração de infrações e aplicação de penalidades em decorrência de condutas que infrinjam a legislação de transportes terrestres e os deveres estabelecidos nos editais de licitação, nos contratos de concessão, de permissão e de arrendamento e em autorização.
Resolução n. o 467/ANTT (Substitui o inciso IV do art. 2º e aos arts. 7º e 8º da Resolução nº 359)	17/03/04	Dá nova redação ao inciso IV do art. 2º e aos arts. 7º e 8º da Resolução nº 359.
Resolução n. o 490/ANTT (Substitui os arts. 2º, 4º, 7º, 8º, 9º e 18 da Resolução nº 359)	31/03/04	Dá nova redação a dispositivos da Resolução nº 359, os arts. 2º, 4º, 7º, 8º, 9º e 18.
Resolução n. o 652/ANTT	21/07/04	Dispõe sobre a divulgação nos trens de passageiros das formas de comunicação dos usuários com a ANTT.
Resolução n. o 654/ANTT	27/07/04	Dispõe sobre procedimentos a serem observados na aplicação do Estatuto do Idoso, no âmbito dos serviços de transporte ferroviário interestadual regular de passageiros e dá outras providências.
Resolução n. o 349/ CONAMA	25/08/04	Aprova as Instruções Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de Produtos Perigosos e seu anexo.
Resolução n. o 701/ANTT (Altera a Resolução nº 420)	13/10/04	Revoga o Título XII da Resolução ANTT nº 44.
Resolução n. o 769/ANTT (Revoga o Título II da Resolução n.o 44)	13/10/04	Dispõe sobre a habilitação do Operador de Transporte Multimodal.
Resolução n.º 794/ANTT	12/01/05	Disciplina o processo administrativo para apuração de infrações e aplicação de penalidades no âmbito da ANTT.
Resolução n.º 847/ANTT (Altera a Resolução nº 442)	15/03/05	Dispõe sobre os procedimentos de operação de tráfego mútuo e direito de passagem, visando à integração do Sistema Ferroviário Federal.
Resolução n.º 895/ANTT (Acrescenta dispositivo à Res. nº 433)	13/04/05	Altera e acrescenta dispositivo à Resolução 654, de 27 de julho de 2004.
Resolução n.º 1212/ANTT	12/12/05	Dispõe que o reajuste tarifário das concessionárias do serviço público de transporte ferroviário será concedido até o dia 25 do mês de início da operação de cada concessionária.
Resolução n.º 1431/ANTT	26/04/06	Estabelece procedimentos para a comunicação de acidentes ferroviários à ANTT pelas concessionárias e autorizatárias de serviço público de transporte ferroviário.
Resolução n.º 1573/ANTT	10/08/06	Institui o Regime de Infrações e Penalidades do Transporte Ferroviário de Produtos Perigosos no âmbito nacional.
Resolução n.º 1603/ANTT	29/08/06	Estabelece critérios e procedimentos para o acompanhamento do treinamento do pessoal operacional e administrativo, próprio ou de terceiros, das concessionárias de serviço público de transporte ferroviário de cargas e de passageiros.
Resolução n.º 1644/ANTT	26/09/06	Altera o Anexo da Resolução n. 420/ANTT que aprova as Instruções Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de Produtos Perigosos.
Resolução n.º 1773/ANTT	26/12/06	Institui o Manual de Contabilidade do Serviço Público de Transporte Ferroviário de Cargas e Passageiros a ser utilizado como padrão de contabilização por todas as Concessionárias Ferroviárias reguladas pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e dá outras providências.
Resolução n.º 2305/ANTT (Altera a Resolução nº 359)	02/10/2007	Altera a Resolução nº 359, de 26 de novembro de 2003, que dispõe sobre o transporte ferroviário de passageiros com finalidade turística para incluir a obrigatoriedade de a autorizatária manter apólice de seguro de viagem.
Resolução n.º 2309/ANTT	05/10/2007	Define os documentos necessários à análise dos pedidos de autorização para a transferência da concessão e/ou do controle societário em Concessionárias de serviço público de transporte ferroviário de carga e dá outras providências.
Resolução n.º2495/ANTT	17/12/07	Determina que as concessionárias do Serviço Público de Exploração da Infra-estrutura Rodoviária Federal e as concessionárias do Serviço Público de Transporte Ferroviário de Cargas e Passageiros ou exploração da infra-estrutura ferroviária prestem informações trimestrais e anuais, e dá outras providências.
Resolução n.º2502/ANTT	19/12/07	Dispõe sobre o SAFF - Sistema de Acompanhamento e Fiscalização do Transporte Ferroviário, o CAFEN - Cadastro Ferroviário Nacional, o RIF - Registro de Informações de Fiscalização e o SIADE - Sistema de Acompanhamento do Desempenho das Concessionárias de Serviços Públicos de Transportes Ferroviários, e dá outras providências.
Resolução n.º2657/ANTT	15/04/08	Altera o Anexo à Resolução nº 420, de 12 de fevereiro de 2004, que aprova as Instruções Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de Produtos Perigosos.
Resolução n.º2695/ANTT	13/05/08	Estabelece procedimentos a serem seguidos pelas concessionárias de serviços públicos de transporte ferroviário na obtenção de autorização da ANTT para execução de obras na malha objeto da Concessão.
Resolução n.º2748/ANTT	15/04/08	Dispõe sobre os procedimentos a serem adotados pelas Concessionárias de Serviços Públicos de Transporte Ferroviário de Cargas, no transporte de produtos perigosos.
Resolução n.º2695/ANTT	16/05/08	Estabelece procedimentos a serem seguidos pelas concessionárias de serviços públicos de transporte ferroviário na obtenção de autorização da ANTT para execução de obras na malha objeto da Concessão.
Resolução n 4.131	03/07/2013	Autoriza a Concessionária Ferrovia Centro-Atlântica S.A. – FCA a proceder à desativação e devolução de trechos ferroviários. (Alterada pela Resoluçao 4.160 de 26/08/2013

 

DECRETO REGULAMENTA A CONSTRUÇÃO DE ACESSOS RODOVIÁRIOS A MUNICÍPIOS

A construção de vias de acesso ou a sua melhoria para alcançar as rodovias federais é uma questão que sempre foi muito debatida no âmbito dos órgãos rodoviários.

A primeira pergunta a ser a ser feita é : A quem beneficiaria a construção de tais acessos rodoviários.

Outra pergunta muito é se este acesso rodoviário atenderia ao interesse único dos Municípios, do Estado ou da entidade maior – Federação.

Esta questão é importante, porque se o interesse maior for do Município, compete a este a responsabilidade pela criação, ampliação, implantação ou pavimentação de seus acessos rodoviários, isto porque a CF/88 estabelece:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

No entanto, em alguns casos ocorre de determinado Município possuir determinado tipo de infra-estrutura (fabricas, comércio, industrias) cuja produção será distribuída dentro do Estado, o que pode economicamente ser interessante àquele Estado, o que fomentará a economia estadual.

Havendo interesse ESTADUAL, este ente poderá realizar obras rodoviárias, sempre observando a necessidade de inclusão nos Orçamento Gerais Estaduais, a serem realizadas pelo órgão executivo rodoviário estadual, ou via convênio com o próprio Município.

Assim, podemos com certeza afirmar que a criação de acessos rodoviários é competência primordial dos Municípios, e eventual do Governo de Estado, ainda que tais acessos tenham como ligação as rodovias federais, posto que o interesse é local.

Entretanto, em situações excepcionais, a Lei estabeleceu que a UNIÃO , através de seu órgão executivo, poderá implantar ou ampliar acessos rodoviários municipais.

É de se verificar , que em ano eleitoral, há uma corrida aos governantes, para se conseguir obras de todas as ordens (passarelas, acessos rodoviários, asfaltamento de vias, duplicações de vias de acesso, iluminação pública , saneamento básico , etc).

O Governante/administrador, no entanto, deve ter sempre em mente o que estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000,  limita sua atuação e, portanto, para que não responda por improbidade administrativa, há de fazer avaliação da sua competência, jurisdição, viabilidade técnica/econômica de determinada solicitação, pois aquela lei veio a estabelecer a necessidade de que a execução de obras e serviços tenha um pré-planejamento, cujas metas devem ser alcançadas ao longo dos Planos Plurianuais de Investimento.

"Art. 1^o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

                              § 1^o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar."

"Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

        I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

        II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

        § 1^o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

        I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

        II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

        § 2^o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

        § 3^o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

        § 4^o As normas do caput constituem condição prévia para:

        I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

        II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3^o do art. 182 da Constituição."

 

Este planejamento já estava disposto na CF/88, e portanto, não há inovação, apenas ampliou os seus efeitos.

“Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (CF/88)”

                                  Analisada a LRF, e ultrapassada qualquer mera vontade política, temos que , na eventualidade de haver um interesse nacional em determinada região, que justifique a implementação de obras de construções de acesso rodoviário em Município próximo à rede rodoviária federal, o Administrador Público do órgão rodoviário federal, deverá atentar para as condicionantes estabelecidas no Decreto 5.621/2005 que regulamenta as restrições de sua atuação.

Vejamos:

“ Art. 1 - A construção, pavimentação, ampliação de capacidade e recuperação de acessos às rodovias integrantes do Plano Nacional de Viação serão autorizadas mediante portaria específica do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT, observadas as seguintes condições, entre outras estabelecidas por Resolução do Conselho de Administração do DNIT:

I - ficar compreendido entre uma rodovia federal e o limite do perímetro urbano de um município, desde que não exceda a extensão de 5 km;

II - corresponder a um único acesso de rodovia federal ao município; e

III - estar respaldado em estudo técnico detalhado, elaborado pelo órgão competente, que justifique a viabilidade do empreendimento.

Parágrafo único. As condições previstas nos incisos I e II não se aplicam aos acessos a parques nacionais, áreas de proteção ambiental, áreas indígenas, e áreas de segurança nacional, bem como a portos e terminais relevantes do ponto de vista da demanda, que poderão atingir a extensão máxima de 8,5 km. ( Decreto 5.621/2005)”

Percebe-se da leitura do instrumento legal que, além das limitações impostas pela CF/88 e pela LRF, o Administrador possui limites de atuação, não podendo , portanto, promover o mero atendimento político deste ou daquele Município, posto que não é competência da UNIÃO o atendimento de políticas locais.

As limitações dada pelo legislador visam evitar o favorecimento político, bem como o desvio dos recursos públicos federais para atendimento de políticas públicas de competência municipais.

A aplicação de recursos de forma indevida, além de constituir-se , destinação indevida de verba federal, pode caracterizar transferência voluntária de recurso e atos de improbidade.

                             De qualquer forma, mesmo que a obra venha a ser realizada pelo Município, este deverá submeter o projeto de acesso ao órgão rodoviário federal, uma vez que qualquer intervenção na via federal, requer a análise de sua influência na segurança do trânsito das rodovias, uma vez que estas possuem um trânsito diferenciado e em maior velocidade.

 

 

                             Por fim, qualquer empreendimento que possa constituir-se polo atrativo de trânsito deve passar pelo crivo do órgão federal (Art. 93 do CTB).

Presidência da República Casa Civil Subchefia para Assuntos Jurídicos

DECRETO Nº 5.621, DE 16 DE DEZEMBRO DE 2005.

Regulamenta a Lei no 5.917, de 10 de setembro de 1973, que dispõe sobre o Plano Nacional de Viação, e dá outras providências.

        O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 1^o e 5^o da Lei n^o 5.917, de 10 de setembro de 1973,

        DECRETA:

        Art. 1^o  A construção, pavimentação, ampliação de capacidade e recuperação de acessos às rodovias integrantes do Plano Nacional de Viação serão autorizadas mediante portaria específica do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT, observadas as seguintes condições, entre outras estabelecidas por Resolução do Conselho de Administração do DNIT:

        I - ficar compreendido entre uma rodovia federal e o limite do perímetro urbano de um município, desde que não exceda a extensão de 5 km;

        II - corresponder a um único acesso de rodovia federal ao município; e

        III - estar respaldado em estudo técnico detalhado, elaborado pelo órgão competente, que justifique a viabilidade do empreendimento.

        Parágrafo único.  As condições previstas nos incisos I e II não se aplicam aos acessos a parques nacionais, áreas de proteção ambiental, áreas indígenas, e áreas de segurança nacional, bem como a portos e terminais relevantes do ponto de vista da demanda, que poderão atingir a extensão máxima de 8,5 km.

        Art. 2^o  Poderão ser incorporados à Rede Rodoviária sob jurisdição federal, mediante portaria específica do Ministro de Estado dos Transportes, trechos de rodovia estadual implantada, cujo traçado coincida com diretrizes de rodovia federal planejada e constante do Sistema Rodoviário Federal, que obedeça a pelo menos um dos seguintes critérios:

        I - interligar as capitais dos Estados ao Distrito Federal;

        II - interligar segmentos e elementos estruturantes e de grande relevância econômica para o transporte rodoviário e outros modais de transporte;

        III - promover ligações indispensáveis à segurança nacional;

        IV - promover a integração a segmento internacional, inclusive quando objeto de tratado; e

        V - interligar capitais estaduais.

        § 1^o A incorporação de tais rodovias fica ainda condicionada a:

        I - viabilidade técnica e econômica da federalização, comprovada por meio de estudo detalhado elaborado pelo órgão competente;

        II - estudo específico no caso de interferência com áreas indígenas e de proteção ambiental;

        III - manifestação favorável do Estado da Federação envolvido;

        IV - ausência de qualquer ônus para a União, tais como ressarcimento de despesas de desapropriações, construção, operação ou manutenção que tiver incorrido o órgão ou entidade estadual ou municipal até a data da absorção, ou de indenizações decorrentes dessa absorção; e

        V - que a rodovia não tenha sido objeto de transferência da União para os Estados.

        § 2^o  O Ministro de Estado dos Transportes estabelecerá, mediante portaria, os procedimentos a serem observados para implementação da referida incorporação.

        Art. 3^o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

        Brasília, 16 de dezembro de 2005; 184^o da Independência e 117^o da República.

LUIZ INÁCIO LULA DA SILVAAlfredo Nascimento

Este texto não substitui o publicado no DOU de 19.12.2005